Sommige situaties zijn zo complex dat hulpverleners er zelf ook niet meer uitkomen en specifiek maatwerk noodzakelijk is voor een doorbraak. In 2023 werkte het Landelijk Maatwerkloket Multiproblematiek aan 105 van zulke casussen. De Jaarrapportage systeemleren belicht de knelpunten, leerpunten en wat daarmee is gedaan. Wat zijn de belangrijkste bevindingen? En met welke oplossingen moeten we echt aan de slag voor een beter sociaal domein? Onderzoeker Marjoka van Doorn en PMM-manager Marjan Jellema gaan hierover in gesprek.

Wist u dat meer dan de helft van de vastgelopen casussen komt doordat (domein)overstijgende samenwerking niet goed van de grond komt? Ook is er onduidelijkheid over wie mag beslissen over maatwerk: de landelijke uitvoerder of het ministerie. Marjan kan de knel- en leerpunten uit de casuïstiek wel dromen; zij richt zich liever op de verbeteringen die al zijn doorgevoerd – en die zijn er zeker – en nóg liever op de oplossingen waar gemeenten, uitvoeringsorganisaties en departementen mee aan de slag moeten om ervoor te zorgen dat professionals inwoners in de knel beter en sneller kunnen helpen.

Het is ongeduld dat siert, want hierin gloort de hoop op een sociaal domein dat voor iedereen werkt. En toch. Om te werken aan een betere toekomst, is het belangrijk om het verleden te kennen. Daarom heeft Professionals voor Maatwerk Multiproblematiek (PMM) alle casussen laten analyseren die tussen 1 januari en 31 december 2023 bij het Landelijk Maatwerkloket Multiproblematiek werden ingediend. Dat was geen kleinigheid, want met 105 stuks waren het er opvallend meer dan voorheen. Marjoka: “Deze toename in het aantal ingediende casussen komt waarschijnlijk door de toegenomen bekendheid van het maatwerkloket, en niet omdat er meer probleemgevallen zijn.”

Systeemleren: werken aan structurele oplossingen
Allereerst, wat is systeemleren nu precies? Marjan legt het uit: “Naast het ondersteunen van professionals bij het oplossen van multiprobleemsituaties, vinden we het belangrijk om te leren van de casuïstiek. Om helder te krijgen waar hulpverleners op vastlopen, analyseren de regievoerders van het maatwerkloket samen met de indiener elke casus tot in detail. Samen komen zij tot knel- en leerpunten. Door deze bij de juiste personen bij gemeenten, uitvoeringsorganisaties en departementen neer te leggen, kunnen we bijdragen aan structurele verbeteringen in het systeem.”

Marjoka: “Deze knel- en leerpunten vormden de basis voor ons onderzoek. We hebben de belangrijkste feiten op een rijtje gezet. Een belangrijk onderdeel was het opnieuw benaderen van alle indieners en bij casuïstiek betrokken (uitvoerings)organisaties en beleidsverantwoordelijke departementen, om te vragen wat ze het afgelopen jaar met onze leerpunten hebben gedaan. Zo kregen we inzicht in wat er geleerd én wat er veranderd is naar aanleiding van de casuïstiek.”

Eerste, tweede en derde orde systeemleren
Het analyseren en terugkoppelen van knelpunten en patronen uit de casuïstiek gaat steeds beter en gerichter, blijkt uit de Jaarrapportage systeemleren. “We onderscheiden drie soorten systeemleren. Eerste orde leren richt zich op het oplossen van vastgelopen casussen. Tweede orde leren gaat over het sneller en beter helpen van inwoners in de toekomst, zonder dat systeemaanpassingen nodig zijn. Derde orde leren vereist het doorvoeren van systeemaanpassingen om herhaling van een knelpunt te voorkomen,” legt Marjan uit.

Het eerste en tweede orde leren vindt geregeld plaats, ziet Marjoka. “PMM helpt bij het beter toegankelijk maken van informatie over wet- en regelgeving, of helpt om partijen met elkaar in overleg te brengen om samen een casus op te lossen. Maar als wet- en regelgeving zelf problemen veroorzaken, wordt het lastiger. Dit is vooral het geval bij individuele casussen die niet goed binnen de regelgeving passen. Of bij vastgelopen situaties omdat de wet- en regelgeving onvoldoende ruimte laat voor maatwerk, als moeilijk te bepalen is met welke wet of regeling een casus opgelost kan worden of als wetten niet voorzien in een oplossing voor vaak schrijnende gevallen.”

Marjan vult aan: “Vaak ligt het probleem niet eens in de wetgeving zelf, maar in de mismatch tussen de complexiteit van het systeem, gebrekkige domeinoverstijgende samenwerking – dan kan het gaan over onenigheid of onduidelijkheid over wie verantwoordelijk is of wie betaalt – en dat er teveel wordt verwacht van professionals. Op dit vlak moeten we het derde orde leren met elkaar nog veel verder brengen.”

Knelpunten beïnvloeden elkaar
Dat het sociaal domein complex is, bevestigen de vijf knelpunten die uit de rapportage naar voren komen: te veel gevraagde kennis en kunde van de individuele professional of de organisatie, samenwerking binnen of tussen organisaties, communicatie tussen professionals of organisaties, knelpunten in ICT-systemen en wet- en regelgeving.

“Vaak is er sprake van meerdere knelpunten die elkaar beïnvloeden,” legt Marjoka uit. “Neem bijvoorbeeld financiën, het leefgebied waarin de meeste problemen voorkomen. In de helft van deze gevallen spelen ook mentale of fysieke gezondheidsproblemen een rol. Dit is logisch, want het gaat immers om multiproblematiek. Dan zijn er al snel meerdere domeinen betrokken, is er samenwerking tussen organisaties nodig, en zijn er meerdere wetten of regelingen van toepassing. Het vinden van een oplossing wordt dan moeilijker.”

De door het maatwerkloket meest ingezette interventie is het opvragen van informatie bij de bij PMM aangesloten beleidsverantwoordelijke ministeries. Marjan: “Dit laat zien dat een veelvoorkomend knelpunt de beschikbare kennis en kunde van professionals is. Het is ook niet realistisch om te verwachten dat zij alle kennis paraat hebben. Het is vaak complex en we zien dat het loket een belangrijke rol heeft in het vertalen van informatie naar de praktijk van professionals en inwoners en het vertalen van de leefwereld en problemen in een casus naar het beleid van departementen.”

 

Casus: Tussen twee regelingen: wie biedt de zorg en wie betaalt?

De noodzakelijke zorg op school voor een meisje met Diabetes en Coeliakie (glutenintolerantie) kan niet goed worden ingeregeld omdat er sprake is van zowel medische als niet-medische zorg. De zorg is ‘opgesplitst’ over verschillende regelingen, waardoor onenigheid ontstaat over de financiering en de uitvoering van de zorg.   De zorgverzekeraar vergoedt de medische zorg (het toedienen van insuline op school), maar niet de volgens de diabetes-arts noodzakelijke begeleiding bij eet-momenten. De gemeente financiert de begeleiding en monitoring tijdens eetmomenten op school uit de Jeugdwet, maar vergoedt niet de medische zorg. Meer dan één zorgverlener op school is niet wenselijk en eigenlijk ook niet nodig – tot voor kort was de moeder van het meisje dagelijks een uur aanwezig bij eetmomenten op school, en dit was voldoende. Geen van de benaderde zorgaanbieders wil echter zowel de medische als niet-medische zorg bieden.   Door het Landelijk Maatwerkloket Multiproblematiek van PMM wordt tot op het niveau van ministeries uitgezocht onder welke regeling de zorg nu precies valt, en dit blijkt grotendeels onder de Jeugdwet te zijn, waardoor de gemeente verantwoordelijk is en niet de zorgverzekeraar. Als eenmaal duidelijk is onder welke regeling de zorgvraag valt, en daarmee ook duidelijk is wie betaalt, lukt het de gemeente om met behulp van het buurtteam de passende zorg voor het meisje te organiseren. Lees hier ook de Jaarrapportage systeemleren.

 

Verbeteringen met grote impact
Terug naar die oh zo gewenste veranderingen. Want zijn er intussen al successen te vieren, naar aanleiding van de casuïstiek? Absoluut! Marjan: “Eenvoudige aanpassingen kunnen soms al grote impact hebben. Een voorbeeld is de aanpassing van de terugvorderingsprocedure bij de alleenstaandeoudertoeslag van studiefinanciering. Waar voorheen één onbeantwoorde brief soms tot terugvordering leidde, wordt nu eerst telefonisch contact gezocht om te voorkomen dat mensen door pech of administratieve fouten in de problemen komen. Dat is een mooi resultaat.”

Daarnaast heeft PMM het netwerk uitgebreid met contactpersonen van verschillende organisaties, waaronder Zorgverzekeraars Nederland en het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA). Marjoka: “Dankzij deze directe communicatielijnen met de juiste personen binnen deze organisaties, kunnen casussen sneller en effectiever worden opgelost. Het steeds groter wordende netwerk van PMM is daarin van cruciaal belang. Er wordt veel gebruik gemaakt van het maatwerkregister, waarin voor elke bij PMM aangesloten organisatie contactpersonen/maatwerkfunctionarissen zijn opgenomen.” Ook is de informatievoorziening op verschillende overheidswebsites naar aanleiding van de casuïstiek verbeterd. “Bijvoorbeeld op de website van Stimulansz en de Rijksoverheid, waar informatie is aangepast naar aanleiding van een leerpunt: hoewel jongeren vanaf 14 jaar een identiteitsbewijs bij zich moeten hebben, geldt voor medische behandelingen een identificatieplicht vanaf de geboorte.”

Verder kijken dan het eigen perspectief
Tegelijkertijd zet de rapportage een groot uitroepteken bij het belang dat er blijvend gewerkt moet worden aan het eenvoudiger maken van processen en het verduidelijken van verantwoordelijkheden. “Het sociaal domein is zeer verkokerd georganiseerd en er zijn nog heel veel hordes te nemen,” benadrukt Marjan. Zoals genoemd op het gebied van samenwerking en bevoegdheden, maar ook als het gaat om domeinoverstijgend financieren van maatwerk. “PMM gaat twee jaar lang ervaring opdoen met een specifieke overbruggingsprocedure die het mogelijk moet maken om snel hulp te bieden, terwijl later wordt uitgezocht wie de kosten draagt.”

Maar bovenal is het belangrijk dat we verder kijken dan het eigen perspectief, en de inwoner voorop stellen. “Ambtenaren vinden het soms lastig om buiten de gebruikelijke routine te treden en besluiten te nemen over de inzet van maatwerk. Om dit te verbeteren is er bijvoorbeeld afgesproken dat bij onduidelijkheid over wie mag beslissen over de inzet van een voorziening of zorg – de landelijke uitvoerder of het ministerie – PMM snel opschaalt en in overleg treedt met de bestuurders van betrokken organisaties en ministeries.”

Werken vanuit dezelfde waarden
Die inwoner voorop, dat lijkt een open deur. Toch is het dat niet. Dit heeft alles te maken met uiteenlopende waarden. “Landelijke en lokale organisaties en daarbinnen de verschillende beroepsgroepen, vinden verschillende waarden belangrijk bij de ondersteuning aan inwoners,” legt Marjan uit. “Dit leidt tot een variatie in de aanpak. Het zou helpen als er binnen alle lagen van bestuur en bij uitvoerders een gezamenlijke visie op deze waarden is, zodat professionals sneller en effectiever hup kunnen bieden.” PMM is daarom aan de slag gegaan met een fictieve memorie van toelichting over waarden bij multiproblematiek.

“We vragen professionals en inwoners welke waarden zij het belangrijkst vinden bij de hulpverlening aan mensen met complexe problemen. Het idee is om samen met een aantal aangesloten gemeenten en organisaties alvast te gaan werken vanuit deze waarden. We hopen dat dit helpt discussies te voorkomen over wat wel of niet de bedoeling is bij het ondersteunen van inwoners.”

 

Casus: De gemeente als spin in het web

Een inwoner heeft ernstige psychische problemen. Hij wantrouwt de overheid en heeft zijn WIA-uitkering bij het UWV stopgezet. Hierdoor heeft hij geen inkomen meer en betaalt hij de huur niet. Een huisuitzetting dreigt. De wijkteammedewerker vraagt of de gemeente ambtshalve een bijstandsuitkering kan toekennen om huisuitzetting te voorkomen. Er loopt ook een aanvraag voor een zorgmachtiging. Een ambtshalve toekenning kan in dit geval niet.   Het advies van het Landelijk Maatwerkloket Multiproblematiek van PMM is om in contact te treden met de verhuurder en van een vrij budget een betaling voor de achterstallige huur te doen. Ondertussen loopt ook het contact tussen gemeente en UWV. De zorgmachtiging wordt afgegeven. Via de zorginstelling zou er bewind aangevraagd kunnen worden, maar dat blijkt niet nodig. De medicatie slaat aan, en meneer geeft toestemming gegevens met het UWV te delen. Het UWV zet de aanvraag voor herleving van de WIA in werking. Ondertussen verstrekt de gemeente bijstand, wordt huisuitzetting voorkomen en wordt er gewerkt aan de schuldenproblematiek. De gemeente signaleert en coördineert, zodat de inwoner geholpen wordt met hulp van alle betrokken partijen. Lees hier ook de Jaarrapportage systeemleren.

 

Professionals die hun nek uitsteken
En de hulpstructuur van PMM? Die blijft nodig én is al een systeemverbetering op zichzelf, concludeert de jaarrapportage. Marjoka: “Systeemleren vraagt om steeds weer vertalen en herformuleren van wat er gebeurt: van leefwereld naar professional naar beleids- en systeemtaal van de overheid, en terug. PMM blijkt daarin een onmisbare schakel te zijn, en laat ook zien dat er meer prikkels nodig zijn in het systeem – voor alle in de uitvoering van het sociaal domein betrokken organisaties – om samen te werken en verder te gaan dan de verantwoordelijkheid van de eigen organisatie om inwoners met complexe problemen te helpen.”

Marjan: “Volharding en moed van zowel professionals als beleidsmakers en bestuurders zijn cruciaal. Het vergt vasthoudendheid en lef om door te zetten en de noodzakelijke veranderingen door te voeren. Gelukkig zien we in de casuïstiek steeds weer hoeveel moed en inzet er getoond wordt om inwoners te helpen. Elke casus die is opgelost is te danken aan professionals die hun nek uitsteken voor inwoners in de knel. Het is enorm belangrijk om ons dat steeds weer te realiseren en dit gegeven te koesteren.”

 

Marjoka van Doorn werkt als adviseur bij WagenaarHoes organisatieadvies en voerde dit onderzoek uit in opdracht van PMM. Zij deed dit samen met adviseur, co-auteur en mede-onderzoeker Alinda van Bruggen.